2026年全国两会正在召开，制度型开放、提振内需、建设强大国内市场等议题备受关注。上海自贸区如何在更高水平上推进制度创新？怎样从机制上破解消费堵点、激发内需潜力？围绕这些热点，《金融时报》专访全国人大代表，中国人民银行上海总部党委副书记、主任兼上海市分行行长金鹏辉。
《金融时报》：上海自贸区是中国深化改革、扩大开放的桥头堡，也是我们探索制度型开放的高地。您对下一步推动自贸区建设有何建议？
金鹏辉：上海自贸试验区是我国首个自贸试验区，是党中央交给上海的一项重大任务。上海自贸试验区，立足上海特色、紧扣时代脉搏，持之以恒地在制度创新上积极探索、大胆实践，有效发挥了改革开放“试验田”作用。例如，创设自由贸易账户体系，并以此为依托在跨境融资、黄金国际板、离岸经贸业务、国际船舶管理、自贸离岸债等领域开展多项创新探索；又如，前后发布四版“上海自贸区外汇管理改革试点实施细则”，推出多项先试先行改革措施，并在全国范围内复制推广。
经过十多年的发展，自由贸易试验区建设已进入新阶段，对于规则、规制、管理、标准等制度型开放提出了更高的要求。“十五五”规划纲要中明确指出“实施自由贸易试验区提升战略，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级”。因此，建议在更高层级立法，确立自贸试验区的法律地位，稳定市场主体预期；明确自贸试验区的制度创新权限，为对接国际高标准规则提供保障；统一和优化自贸试验区的管理架构，建立权责一致、高效协同的管理职能体系。从法律地位、创新权限和管理效能三个维度，为自贸试验区建设更高水平开放新高地提供系统性的法治支撑。
《金融时报》：当前，消费已成为拉动中国经济增长的第一动力。“深入实施提振消费专项行动”也被列入今年的政府工作报告。您认为当前促消费的关键挑战有哪些？如何破解？
金鹏辉：习近平总书记指出“消费是我国经济增长的重要引擎”。今年政府工作报告把“着力建设强大国内市场”列为2026年政府工作任务第一条，就提振消费等问题作了专门部署，并提出“纵深推进全国统一大市场建设”等要求。
当前各级地方政府正在积极落实提振消费这一战略。然而，现行的增值税“生产地原则”分配方式、以生产法为主的GDP核算体系、偏生产端的政绩考核机制等形成耦合效应，易使地方政府产生“重生产、轻消费”倾向，不利于消费潜力释放和全国统一大市场建设。具体表现在以下三个方面：一是现行增值税分配机制对消费地政府缺乏激励。增值税税负最终由消费者承担，但地方分成收入归属生产地，消费地政府无法获得相应税收收入，缺乏扩消费的内生财力支撑。生产地则易因税收激励过度扩张产能，引发重复建设和产能过剩。数字经济下跨区域交易规模持续扩大，导致这一矛盾更加突出。二是现行GDP核算导向未能有效量化消费贡献。我国季度GDP核算以生产法为主，支出法核算相对薄弱滞后，消费贡献难以有效量化，与增值税“生产地原则”形成激励叠加，促使地方政府将更多资源投入生产建设，消费端投入动力不足。三是现行政绩考核体系消费导向不足。近年来考核虽逐步淡化GDP增速单一导向，但仍偏重生产端指标，消费相关指标权重偏低，地方政府扩消费成效难以转化为实际激励。
“十五五”规划纲要在“持续改善消费环境”部分，开宗明义提出要“完善促进消费制度机制”。政府工作报告指出“制定全国统一大市场建设条例”“完善统计、财税、考核等制度”。
因此，建议协同推动三方面改革：一是完善GDP核算体系。强化支出法核算应用，健全全口径消费统计制度，夯实扩消费政策落地的数据支撑。二是调整增值税地方收入分配方式。优化生产地和消费地利益分享，按照循序渐进原则，从部分产能过剩行业和电商平台入手，试点“消费地原则”，形成消费和税收相互促进的良性循环。三是优化政绩考核体系。结合树立和践行正确政绩观学习教育，及时纠治地方考核机制偏差，优化消费指标和权重，从机制上激发地方政府扩消费的内生动力。
